cORRADO BEVILACQUA, SULLA DEMOCRAZIA 1

10 Lug

 

Oggetto: saluto e post
 

Sulla democrazia

di

CORRADO BEVILACQUA

 

 

Da molto tempo si parla di crisi della democrazia (Huntington e Crozier ). Alcuni autori hanno parlato di post-democrazia (Crouch). Altri hanno parlato di democrazie senza democrazia (Salvadori). In realtà, il vero problema è che esiste una grande confusione su ciò che è la democrazia (Sartori).

 

Secondo la sua classica definizione risalente a Abramo Lincoln, la democrazia è governo del popolo, con il popolo, per il popolo, sul popolo. Fondamentale, in tale contesto, è il problema della rappresentanza politica. Ciò differenzia la democrazia rappresentativa dalla democrazia diretta (Rensi).

 

Il referendum è uno strumento di democrazia diretta per mezzo del quale gli elettori, essenzialmente tutti coloro che hanno già ottenuto il diritto di votare nelle normali consultazioni elettorali, sono chiamati prevalentemente a decidere con un ‘sì’ oppure un ‘no’ su una o più tematiche più o meno chiaramente delineate. In effetti, gli elettori non decidono in tutti i tipi di referendum, ma soltanto in quelli nei quali la scelta è secca, con un’alternativa chiaramente delineata fra due sole opzioni legislative ovvero di politiche pubbliche. Questo tipo di referendum, che può essere definito ‘deliberativo’, è probabilmente quello che meglio traduce l’essenza del referendum quale strumento di democrazia diretta. Una volta espressi e contati i voti, l’opzione prescelta dagli elettori dovrebbe essere attuata, nei limiti del possibile, senza ulteriori mediazioni né politiche né legislative. Esiste anche un altro tipo di referendum, quello ‘abrogativo’, che dovrebbe escludere qualsiasi mediazione traducendosi nella cancellazione di una legge o di sue parti. Pur intrinsecamente più limitato del referendum deliberativo – in quanto, per l’appunto, circoscritto all’abrogazione di una o più norme o di loro parti, da cui deriva però una certa indeterminatezza concernente l’organicità delle norme rimanenti -, il referendum abrogativo pone anch’esso l’elettore di fronte all’alternativa sì/no, e specificamente: abrogare in tutto o in parte un testo legislativo, oppure conservare, in tutto o in parte, quel testo. Tuttavia alcune delle conseguenze di un voto favorevole all’abrogazione di una o più norme o di loro parti possono richiedere interventi legislativi da parte delle assemblee elettive, sia perché provocano un vero e proprio vuoto legislativo, sia perché comportano la necessità di una ricucitura e di una precisazione delle norme rimanenti. Il caso italiano, caratterizzato dall’esistenza di questo referendum a livello nazionale, offre numerosi esempi di ritaglio di leggi, di abrogazione di alcune norme, di esigenza di ricorrere al Parlamento sia per la stesura vera e propria di un testo legislativo che per l’adeguamento delle norme rimanenti alle preferenze espresse dall’elettore, nonché di conseguenti critiche per l’operato del Parlamento, accusato talvolta di manipolare la volontà degli elettori.

Esistono almeno altri due tipi di referendum meritevoli di attenzione: il referendum ‘consultivo’, definito anche, non del tutto propriamente, ‘di indirizzo’, e il referendum costituzionale. Facendo ricorso al referendum consultivo, le autorità, i governanti, le assemblee elettive esprimono l’esigenza di sondare le preferenze degli elettori su una determinata scelta da compiere, senza sentirsi perciò necessariamente vincolati dal risultato del voto, oppure vogliono delegare agli elettori la responsabilità di scelte particolarmente complesse, controverse, sgradite. Naturalmente, se l’alternativa posta all’elettorato è fra due sole opzioni, l’esito non si presterà a interpretazioni più o meno manipolative, ma comunque i governanti manterranno una certa discrezionalità nell’adeguarsi al verdetto referendario. Tuttavia, per quanto raramente, le opzioni praticabili possono essere più di due. Ad esempio, gli elettori svedesi furono chiamati per ben due volte a scegliere fra tre alternative: nel 1957 tra differenti sistemi pensionistici, nel 1980 tra la chiusura più o meno totale e immediata o la prosecuzione dell’attività delle centrali nucleari. La conseguenza fu che nessuna delle tre alternative ottenne la maggioranza assoluta, lasciando la responsabilità della decisione al governo. Comprensibilmente, quando l’alternativa posta dal referendum non è secca, governo e parlamento godono di una riserva interpretativa che potrebbe anche concretizzarsi in una mancata osservanza delle preferenze dell’elettorato costretto a esprimersi in maniera non decisiva. Di converso, una volta fatto ricorso a un referendum consultivo, governo e parlamento devono comunque assumere quelle responsabilità decisionali che parevano voler evitare proprio indicendo il referendum.

Quanto al referendum costituzionale, in linea di massima deve essere collocato fra i referendum deliberativi. Possiede, però, alcune caratteristiche peculiari di significativa rilevanza politica che vanno esplicitate e analizzate. In primo luogo, molte costituzioni, in particolare quelle formulate dopo traumi politici – guerre, crisi di regime, mutamenti di confini, nascita di nuovi Stati -, sono sottoposte all’approvazione popolare proprio al fine di acquistare una maggiore legittimità. In secondo luogo, molti ordinamenti prevedono esplicitamente l’obbligatorietà del referendum costituzionale per l’introduzione di qualsiasi modifica alla costituzione vigente, sia, anche in questo caso, per accrescere la legittimità delle modifiche che per garantire le minoranze, parlamentari, politiche, sociali, con il ricorso al corpo elettorale.

Diversamente dagli ordinamenti esistenti nelle democrazie contemporanee, la Costituzione italiana, che codifica la possibilità del referendum abrogativo sulle leggi ordinarie, contempla anche, esclusivamente per le leggi di revisione costituzionale, un altro tipo di referendum definibile ‘confermativo’, ma in realtà ‘ripudiativo’. Secondo l’art. 138 il referendum è facoltativo e può essere attivato sia da un quinto dei membri di una Camera che, alternativamente, da cinquecentomila elettori oppure da cinque Consigli regionali. La modifica costituzionale è promulgata esclusivamente se approvata dalla maggioranza dei voti validi. Con questo tipo di referendum l’elettorato è chiamato a rispondere ‘sì’ oppure ‘no’, accettando ovvero ripudiando le modifiche introdotte a singoli articoli della Costituzione e non, si noti bene, testi costituzionali organici e sostitutivi di quello attualmente in vigore. Finora questo tipo di referendum non è mai stato utilizzato, anche perché le modifiche costituzionali, poche e poco significative, sono state approvate da maggioranze parlamentari superiori ai due terzi delle due Camere, tali, cioè, da impedire costituzionalmente la richiesta stessa di referendum. Naturalmente, anche se una modifica prodotta dal Parlamento acquisirebbe maggiore rilevanza politica e più consistente legittimità se confermata dagli elettori, è nel caso del ripudio che il referendum appare più significativo. Infatti il ripudio popolare espresso dal referendum segnalerebbe una grave discrepanza fra le preferenze del paese legale, che in Parlamento ha approvato quella modifica costituzionale, e le preferenze del paese reale, espresse dal voto dei cittadini che hanno invece respinto quella modifica.

Poiché le tipologie dei referendum sono svariate, è molto difficile ricondurle a poche e precise categorie. Tuttavia almeno tre elementi, oltre alle modalità già brevemente esposte, servono a differenziare in maniera sufficientemente limpida i tipi di referendum (per due di essi v. Smith, 1976). La prima grande distinzione riguarda chi ha il potere di attivare lo strumento referendario; la seconda riguarda il livello politico al quale lo strumento può essere attivato e utilizzato; la terza riguarda le conseguenze perseguite. Il potere di attivare il referendum viene variamente attribuito alle autorità istituzionali (ad esempio, ai presidenti della Repubblica oppure, ad altro livello, ai sindaci), ai governanti e al parlamento, ovvero a sue frazioni, a enti locali (in Italia i Consigli regionali e comunali) e a un certo numero di cittadini. In qualche caso, peraltro, come in Francia, i cittadini non hanno il potere di attivare i referendum: possono farlo soltanto il governo e il Parlamento. In altri casi invece, ad esempio nella Costituzione italiana, ai governanti è completamente precluso il ricorso al referendum. Qualche volta l’intreccio fra governo e parlamento è tale che questa distinzione si perde. In Francia è la maggioranza parlamentare, quindi il governo, che chiede al presidente della Repubblica di indire un referendum. Ma se il presidente è anche il capo della maggioranza politica in Parlamento, appare evidente che potrà sollecitare con successo, come ad esempio fece più volte Charles de Gaulle, questa richiesta parlamentare. In Italia nel 1989 fu il Parlamento, con pieno favore e sostegno del governo in carica, ad approvare una legge apposita per interrogare i cittadini, con un referendum di indirizzo, sulla loro disponibilità a conferire poteri costituenti al Parlamento europeo (una prevedibilmente schiacciante maggioranza rispose in senso affermativo).

Poiché in Italia il referendum è abrogativo e come tale si configura – se il suo risultato è la prevalenza dei no – anche il referendum costituzionale, proprio perché può essere richiesto, come abbiamo anticipato, da un quinto dei componenti di una Camera, o da almeno cinquecentomila elettori ovvero da almeno cinque Consigli regionali, nella tipologia elaborata da Gordon Smith esso è definito di natura antiegemonica, vale a dire orientato a controllare il potere politico e non a rafforzarlo con una delega potenzialmente di tipo plebiscitario (caratteristica insita nelle consultazioni referendarie attivabili dai detentori del potere politico, di governo). Nella Costituzione italiana esistono anche altri attori, spesso negletti, che possono avanzare specifica richiesta di referendum (art. 132): i Consigli comunali che desiderino procedere alla fusione di regioni esistenti o alla creazione di nuove regioni o all’aggregazione di province e comuni da una regione a un’altra.Il tipo di referendum più distante da quello attivato dai cittadini è comprensibilmente quello attivato dai governanti, per l’appunto collocabile nella categoria da Gordon Smith definita egemonica poiché viene utilizzato al fine di rafforzare i detentori del potere politico. Probabilmente sulla carta l’esempio migliore di questo tipo di referendum è presentato dalla Quinta Repubblica francese, anche se referendum con caratteristiche quasi plebiscitarie costellano tutta la storia costituzionale della Francia (v. Morel, 1994). In Francia è il presidente della Repubblica che indice il referendum ma, come già rilevato, lo può fare esclusivamente “su proposta del governo per tutta la durata delle sessioni parlamentari o su proposta congiunta delle due Assemblee pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale” (art. 11). Se è vero che il presidente, quale capo riconosciuto della maggioranza politico-parlamentare, non avrà nessuna difficoltà a sollecitare e ottenere tutte le proposte che vuole, è anche vero che, in caso di coabitazione con una maggioranza ostile, il presidente non potrà fare ricorso al referendum, soprattutto se lo desidera in chiave plebiscitaria. Inoltre, il referendum francese ha come oggetti specifici esclusivamente l’organizzazione dei poteri pubblici e la ratifica di un trattato che incida sul funzionamento delle istituzioni. In sostanza il referendum francese, da un lato, non consente al presidente e al governo della Quinta Repubblica di legiferare in materie ordinarie e, dall’altro, non consente ai cittadini di attivarsi autonomamente per influenzare l’agenda legislativa e la formazione e l’abrogazione di leggi.

La seconda importante distinzione riguarda il livello politico-territoriale al quale sono indetti i referendum. Tra le grandi democrazie contemporanee ve ne sono cinque che non hanno mai fatto ricorso a referendum nazionali: Giappone, India, Israele, Olanda e Stati Uniti. Nel secondo dopoguerra la Repubblica Federale Tedesca (poi la Germania unita) ha rinunciato alla possibilità di tenere referendum nazionali, cosicché persino la riunificazione tedesca del 1990 è stata preceduta da un referendum svoltosi soltanto nei Länder della Germania dell’Est. Il Belgio ha fatto ricorso a un solo referendum nazionale nel 1950 per accertare il favore dei cittadini al ritorno del re, che venne approvato. Si potrebbe pensare che, fondati su una solida concezione della supremazia della democrazia rappresentativa, siano in special modo i sistemi politici legati all’esperienza costituzionale anglosassone – a partire, ovviamente, dalla Gran Bretagna – a conoscere solo eccezionalmente referendum nazionali. Però, enunciata la regola, si fa presto a scoprire le eccezioni, che sono in effetti molto significative. Gli Stati Uniti sono l’unica grande democrazia anglosassone rimasta fedele alla regola ‘nessun referendum nazionale’ (ovvero federale). La Gran Bretagna ha infranto questo precetto nel 1975, quando il governo laburista indisse un referendum relativo alla partecipazione britannica al processo di unificazione europea, allora ancora sotto forma di Mercato Comune (v. King, 1977). Il Canada ha tenuto quattro referendum nazionali relativi all’assetto politico-istituzionale del suo territorio. I due più importanti hanno riguardato il tentativo del Québec di abbandonare la federazione canadese: nel maggio 1980 i favorevoli furono il 40% e nell’ottobre 1995 mancarono ai secessionisti poco più di quarantaduemila voti. La Nuova Zelanda, attraverso tre tornate referendarie svoltesi tra il 1992 e il 1993, ha trasformato il suo sistema elettorale, perfettamente maggioritario, in un sistema ancora maggioritario, ma con significative componenti proporzionali. L’Irlanda ha tenuto quindici referendum tra il 1937 (approvazione della Costituzione della Repubblica d’Irlanda) e il 1995, approvando fra l’altro la ratifica del Trattato di Maastricht nel 1992. Infine l’Australia ha tenuto tra il 1906 e il 1988 ben quarantaquattro referendum su una gamma molto ampia di tematiche: costituzionali, fiscali, socioeconomiche.

Dove non si hanno referendum nazionali si ha spesso, quasi a compensazione, una grande proliferazione di referendum a livello politico-territoriale degli Stati e persino delle contee, per esempio negli Stati Uniti (v. Magleby, 1984; v. Cronin, 1989), e su una molteplicità di tematiche, come in Svizzera (v. Korbach, 1994; v. Kriesi, 1994). Di per sé il caso svizzero appare complicatissimo da sintetizzare. Anzitutto va messo in rilievo che in Svizzera esistono tre tipi di referendum: il primo, relativo a tutte le modifiche della Costituzione, è obbligatorio e deve ottenere l’approvazione sia della maggioranza degli elettori sia, affinché le minoranze non siano schiacciate, della maggioranza dei 26 cantoni; è invece facoltativo e richiedibile da almeno cinquantamila elettori il referendum riguardante tutte le leggi approvate dal Parlamento; c’è infine il referendum che deriva da un’iniziativa legislativa popolare firmata da almeno centomila elettori e non tradotta in legge dal Parlamento. Dal 1848 al 1990 si sono tenuti 144 referendum costituzionali obbligatori, dei quali 103 sono stati approvati; 103 referendum facoltativi su leggi approvate dal Parlamento, 45 delle quali confermate dall’elettorato; 105 referendum sulle iniziative legislative popolari, soltanto dieci delle quali approvate (v. Kriesi, 1994, p. 68). Peraltro va aggiunto che, sotto pressione, il Parlamento svizzero si era già espresso favorevolmente su 60 delle 183 iniziative popolari complessivamente avanzate da vari gruppi, movimenti e partiti, vanificando di conseguenza la precedente richiesta di referendum.

Alla terza distinzione – le conseguenze dei referendum – è già stato fatto cenno quando si sono separati i referendum che, promossi dai detentori del potere politico, mirano a rafforzarli da quelli che, promossi dai cittadini, mirano invece a metterli sotto controllo, qualche volta a ridimensionarne il potere e l’arroganza o addirittura a delegittimarli, o comunque a bloccare, impedire, cancellare alcune scelte, alcune decisioni, alcune politiche. I referendum e, in particolare, le iniziative popolari sia nei singoli Stati degli Stati Uniti che in Svizzera appartengono chiaramente alla categoria antiegemonica. Le materie sottoposte a referendum su iniziativa popolare sono svariate. Ad esempio, S. Möckli (v. 1994, p. 55) ha contato, classificato e paragonato quelle della California e della Svizzera dal 1970 al 1990. Sono state rispettivamente 226 e 178, su temi come le questioni istituzionali (tema prevalente di poco in California), la morale pubblica, le finanze, l’economia, lo Stato sociale (tema prevalente di poco in Svizzera), i diritti civili, l’ambiente e il traffico, l’istruzione e la cultura, l’esercito.

A questo punto si pone la necessità di effettuare almeno una ulteriore distinzione relativa agli oggetti dei referendum. Vale a dire, quali tematiche possono essere sottoposte a referendum e quali vengono, invece, esplicitamente escluse? Le due tematiche classiche dei referendum, quelle che si potrebbero considerare di spettanza quasi obbligatoria, riguardano, da un lato, l’assetto territoriale dello Stato, dall’altro, la sua costituzione. Più precisamente, per annettere territori e popolazione a uno Stato esistente o in formazione, il referendum – qualche volta definito anche plebiscito – costituisce lo strumento principale con cui i cittadini dei territori interessati esprimono direttamente la loro adesione (come avvenne nell’Italia che si andava unificando) o la loro ripulsa. Tra il 1859 e il 1860 gli elettori, nell’ordine, della Toscana, del Regno delle due Sicilie, delle Marche e dell’Umbria aderirono al Regno di Sardegna. Nel 1866 fu la volta del Veneto e nel 1870 si tenne il referendum nell’ex Stato pontificio. Le percentuali di adesione furono tutte elevatissime, sopra il 90%, cosicché il termine plebiscito, con cui vennero designate queste consultazioni referendarie, appare particolarmente appropriato.

Con il referendum, inoltre, si può procedere anche all’abbandono di uno Stato esistente da parte di alcuni settori della sua popolazione, sia per creare uno Stato nuovo che per unirsi a uno già esistente. Ad esempio, nel 1860 Nizza e la Savoia decisero, separatamente, di aderire alla Francia; nel 1947 Tenda e Briga decisero di abbandonare l’Italia e di entrare a far parte della Quarta Repubblica francese. Abbiamo già detto che per due volte i separatisti del Québec furono sconfitti in Canada, anche se la seconda volta di stretta misura, ma sarà anche utile menzionare il tormentato distacco dell’Algeria dalla Francia. Si tennero quattro referendum: nel 1958 a favore della permanenza nella comunità francese; nel 1961 per l’autodeterminazione; nell’aprile 1962 per l’approvazione degli accordi di Evian e nel luglio 1962 per l’indipendenza come era stata sancita da questi accordi. Va sottolineato che in generale le separazioni ovvero le scissioni territoriali avvengono più spesso in maniera cruenta e senza verifiche referendarie, e d’altronde l’indipendenza algerina era stata preceduta e accompagnata da una vera e propria guerra di liberazione e da violente tensioni nel territorio metropolitano francese. Fa eccezione la decisione consensuale di separazione della Slovacchia dalla Repubblica Ceca, presa a livello di élites tra il 1992 e il 1993, con la tormentata esclusione di una verifica referendaria che, secondo i sondaggi, avrebbe avuto come esito più probabile il rifiuto popolare della creazione di due repubbliche.Il referendum viene in special modo utilizzato sia per definire la forma di Stato (repubblica/monarchia) che per approvare la costituzione, e quindi anche la forma di governo. Per referendum, ad esempio, l’Italia nel 1946 e la Grecia nel 1974 passarono dalla monarchia alla repubblica. È opportuno ricordare, per l’importanza del caso, che con la sconfitta nel plebiscito indetto sulla sua persona nell’ottobre 1988 il dittatore cileno Augusto Pinochet Ugarte aprì la strada addirittura a un cambiamento di regime: uscita da un regime autoritario fortemente repressivo e ritorno alla democrazia, per quanto non del tutto emancipata dall’ipoteca militare. Quanto all’approvazione delle costituzioni e delle loro modifiche, gli esempi sono moltissimi. Tuttavia non sempre le costituzioni sono ratificate ed emendate dagli elettori. Ad esempio, dopo la sua stesura ad opera della Convenzione di Filadelfia nel 1787, la Costituzione degli Stati Uniti venne ratificata, grazie all’intensa e splendida battaglia dei federalisti, non dai cittadini ma dalle Assemblee degli Stati aderenti all’Unione, alcuni dei quali, peraltro, sottoposero le loro specifiche Costituzioni al voto popolare. La Costituzione italiana, nonostante qualche richiesta di sottoposizione all’elettorato, venne approvata soltanto in sede parlamentare nel dicembre 1947. Nel frattempo si erano consumati in Francia due precedenti referendari molto significativi: rispettivamente, nel maggio e nell’ottobre 1946, si ebbero il rigetto popolare della prima Costituzione della Quarta Repubblica e l’approvazione della seconda Costituzione ad opera, come rilevò sprezzantemente il generale Charles de Gaulle, di una minoranza, poiché la maggioranza dei cittadini si era espressa votando contro o astenendosi. Opportunamente, la Costituzione della Quinta Repubblica francese venne sottoposta nel 1958 all’elettorato, che la approvò con una maggioranza dei quattro quinti, e de Gaulle indisse anche un altro referendum, nel 1962, per inserire nella Costituzione della Quinta Repubblica un’importante modifica concernente l’elezione popolare diretta del presidente della Repubblica, che fu debitamente approvata, ma con una maggioranza inferiore alle aspettative del generale. In Spagna gli elettori furono chiamati a pronunciarsi durante la transizione dal franchismo alla democrazia, prima nel 1976 a favore di un progetto di modifica costituzionale, poi nel 1978 sul testo stesso della nuova Costituzione, poi ancora, nel 1986, sulla permanenza o meno nella NATO (decisione favorevole).

Per coloro che considerano la legge elettorale un meccanismo di importanza pari a quella delle singole norme costituzionali sull’organizzazione dei poteri, pur se formalmente non fa parte della Costituzione, va aggiunto che spesso anche le modifiche alle leggi elettorali costituiscono oggetto di referendum. Basteranno due esempi che, nella loro diversità, possono essere emblematici poiché la riforma della legge elettorale ha dimostrato di incidere significativamente su tutto il sistema politico. Si è già detto della Nuova Zelanda, che tra il settembre 1992 e il novembre 1993, attraverso tre consultazioni referendarie, è passata da un sistema maggioritario a turno unico applicato in collegi uninominali a un sistema misto, ma con una consistente prevalenza della formula maggioritaria per l’assegnazione dei seggi e con la protezione della minoranza maori. Ma è stato il caso italiano ad attirare maggiormente l’attenzione degli studiosi. Contro l’indifferenza e addirittura l’ostilità della classe politica, non solo di governo, il tema della riforma elettorale fu posto sull’agenda politica da un Comitato per le Riforme Elettorali che raccolse le cinquecentomila firme necessarie e ottenne un referendum sulla preferenza unica. Tenutosi nel giugno 1991, questo referendum registrò la forte propensione degli elettori ad appoggiare una riforma elettorale in senso maggioritario. Seguirono le richieste di due referendum sui sistemi elettorali dei comuni e del Senato, riformulati in maniera da rispondere alle obiezioni della Corte costituzionale che li aveva in precedenza dichiarati inammissibili sia per l’oscurità della formulazione che per l’indeterminatezza delle conseguenze. Stimolato dalla richiesta di referendum, il Parlamento italiano varò una legge che rispondeva sostanzialmente al quesito sui comuni e introduceva un sistema maggioritario con l’elezione diretta del sindaco. Cosicché, nell’aprile 1993 si tenne soltanto il referendum sul sistema elettorale del Senato, che venne approvato dall’82,7% dei votanti. Dopo la scrittura delle leggi elettorali derivanti dal referendum, superata la proporzionale, l’intero sistema politico italiano cambiò volto e dinamica procedendo, seppur faticosamente, verso una democrazia maggioritaria e bipolare.In conclusione, dopo aver sottolineato che le tematiche che sono abitualmente, ma non universalmente – seppur in qualche caso obbligatoriamente -, oggetto di referendum sono le modifiche territoriali e costituzionali, va registrato l’accresciuto ricorso ai referendum nei sistemi politici contemporanei, dovuto a un insieme di ragioni collegate, da un lato, all’esplosione (della ricerca) delle identità politiche, dall’altro, all’aggiornamento o alla formulazione, nel caso di sistemi politici che si affacciano alla democrazia, dei testi costituzionali. In generale, anche nelle democrazie consolidate le dinamiche politiche, sociali e istituzionali spingono verso la sottoposizione a referendum di molteplici materie. L’aumento quantitativo del ricorso al referendum come modalità decisionale e di partecipazione politica dipende, come si argomenterà in seguito, in misura minore dalla maggiore propensione delle élites ad accettarlo o a indirlo, e in misura maggiore da un’accresciuta attivazione dei cittadini anche contro le preferenze delle élites.

 

Come si è visto negli inevitabilmente brevi cenni sopra dedicati a istanze concrete di referendum, esistono materie specifiche sulle quali gli elettori sono effettivamente, e qualche volta obbligatoriamente, chiamati a decidere, ma non è possibile individuare una volta per tutte le materie sottoposte a referendum e quelle sistematicamente escluse. Ad esempio, la Costituzione italiana dichiara esplicitamente inammissibile il ricorso al referendum sulle “leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e di indulto, di autorizzazione a ratificare i trattati internazionali”. In altri ordinamenti, invece, alcune di queste leggi vengono tipicamente, e qualche volta obbligatoriamente, sottoposte a referendum. Così, il presidente François Mitterrand decise di sottoporre a referendum nel settembre 1992 il Trattato di Maastricht, tipico trattato internazionale, perché implicava alcune revisioni della Costituzione francese, ma soprattutto per ottenere un mandato popolare a procedere verso l’unificazione dell’Europa, mandato che ottenne però in maniera alquanto risicata (51% di voti favorevoli). L’adesione al processo di unificazione europea, che implica una qualche cessione di sovranità, è stata oggetto di numerosi e molto significativi, persino laceranti, referendum. La Norvegia è risultata la più riluttante delle democrazie europee ad aderire all’Europa. Nel referendum del 1972, opponendosi alle preferenze dichiarate dei maggiori partiti e delle élites politiche ed economiche, gli elettori norvegesi bocciarono la proposta di aderire al Mercato Comune. Più di vent’anni dopo, nonostante che la Danimarca avesse capovolto la sua iniziale ripulsa del Trattato di Maastricht (giugno 1992) approvandolo (maggio 1993) dopo la rinegoziazione di alcuni termini, e la Finlandia e la Svezia avessero già aderito all’Unione Europea, gli elettori norvegesi decisero nuovamente di rimanere fuori dall’Europa nel timore di essere costretti ad accettare stili di vita non graditi.Su un piano molto diverso i cittadini californiani decisero nel 1973 di far iscrivere sulla scheda elettorale la proposta di abolire le tasse statali sugli immobili, tipica materia fiscale, nota come Proposition 13. Vinsero gli ‘abolizionisti’, determinando una serie di conseguenze fiscali ed economiche impreviste e sgradite (ad esempio la drastica riduzione dei servizi sociali) e aprendo la strada alla cosiddetta Reaganomics, vale a dire alla strategia della riduzione generalizzata delle tasse per rilanciare l’economia. È interessante notare come in altri Stati americani proposte simili siano poi state bocciate dall’elettorato, reso edotto della caduta del livello dei servizi californiani inevitabilmente prodotta dalla riduzione delle tasse pagate dagli abbienti alle comunità locali. Queste non sistematiche osservazioni mirano soltanto a segnalare come gli usi dello strumento referendario risultino comprensibili soltanto se collocati e analizzati nell’ambito di un sistema politico e poco si prestino a generalizzazioni di ampio respiro.

Ciò detto, rimane possibile individuare almeno quattro grandi obiettivi perseguibili grazie ai referendum. Il primo obiettivo riguarda la scelta della forma di Stato, della Costituzione, delle modifiche territoriali e costituzionali, tutte tematiche di cui si è già detto sopra. Il secondo obiettivo consiste puramente e semplicemente nella legislazione su tutte le materie consentite dai vari ordinamenti giuridici, che variano in maniera molto significativa raggiungendo il punto più elevato in termini di quantità e di qualità in Svizzera e nei singoli Stati degli Stati Uniti d’America. A livello considerevolmente diverso si deve ricordare che in Italia è grande la varietà di tematiche passibili di referendum – ancorché sia limitato il ricorso – a livello municipale e provinciale (v. Di Giovine, 1992). Il terzo obiettivo, in parte riconducibile al secondo, consiste nell’abrogazione di leggi esistenti, tipica del caso italiano, e in parte di quello svizzero, una sorta di referendum ‘oppositivo’, pur con tutte le cautele inscritte nella legge di disciplina del referendum abrogativo italiano, che peraltro non sono valse a evitarne un uso distorto. Questa distorsione si traduce nel quarto obiettivo, perseguibile e perseguito anche attraverso le iniziative referendarie attuate sia nei singoli Stati degli Stati Uniti che in Svizzera: stimolare le assemblee legislative ad agire in determinati campi secondo le preferenze espresse, più o meno limpidamente e univocamente, nelle richieste referendarie. È soprattutto con riferimento a questa fattispecie di stimolo che il referendum nelle sue varie modalità appare come uno strumento di democrazia diretta tale da non contrapporsi alla democrazia rappresentativa. Al contrario, il referendum complementa, integra, sostiene la democrazia rappresentativa, forse la indirizza e talvolta la forza, a seconda della vitalità delle assemblee rappresentative, della loro produttività e dell’efficacia della stessa forma di governo. Infine, il referendum può anche incidere in maniera significativa sul sistema dei partiti producendone la ridefinizione e la ristrutturazione duratura nel senso di una maggiore rispondenza dei singoli partiti e del sistema nel suo complesso alle nuove domande e nuove preferenze dei cittadini.

 

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