CORRADO bevilacqua, sulla democrazia 2

10 Lug

 

I tanto temuti rischi di plebiscitarismo – che cioè i governanti eludano tutte le mediazioni della democrazia rappresentativa, facendo ricorso diretto, frequente e quasi esclusivo alla volontà popolare espressa per mezzo di referendum su quesiti posti dai governanti stessi – appaiono oggi esagerati e sopravvalutati. In verità, nessun governante, né nei regimi democratici né nei regimi autoritari, ha conquistato il potere attraverso appelli referendari e nessun governante è stato in grado di ampliare il suo potere e mantenerlo grazie ad appelli e a procedure di questo tipo. Cosicché se ne può concludere, almeno preliminarmente, che, per quanto non privo di una carica semplificatrice, il referendum consente di sottoporre a verifica le preferenze dei cittadini ed esplica compiti spesso altrimenti non fungibili nei regimi democratici. Questa affermazione si rivela tanto più vera quando si guardi alla dinamica delle richieste di referendum e delle consultazioni referendarie effettivamente tenutesi quando le assemblee rappresentative e legislative non hanno né saputo né voluto intervenire sulle materie oggetto di referendum. Regimi democratici vecchi e nuovi si sono nel corso del tempo dotati della possibilità di fare ricorso al referendum, e hanno molto rapidamente sfruttato l’opportunità così creata. Inoltre in alcuni paesi, come ad esempio l’Italia, il ricorso al referendum è cresciuto in maniera quasi esponenziale, determinando l’aumento complessivo registrato nelle democrazie occidentali. Comunque, poiché l’aumento non è da ricondursi esclusivamente al caso italiano, è opportuno interrogarsi sull’esistenza di fattori comuni atti a fornire qualche spiegazione generalizzante.

Poiché i referendum sono strumenti che servono a prendere decisioni in un sistema politico, almeno in prima approssimazione è possibile sostenere che il loro uso aumenta quando i soggetti politici abilitati a prendere decisioni si rivelano titubanti, deboli, incapaci, comunque non in grado di soddisfare le esigenze espresse dagli elettori. Se le cose stanno così, si capisce perché il ricorso ai referendum è cresciuto e crescerà, entro certi limiti, ogniqualvolta i governi siano instabili e mostrino carenze di decisionalità, ogniqualvolta i partiti non siano più in grado di esercitare il loro potere. Se i governi non sanno oppure non vogliono prendere decisioni, allora saranno gruppi di cittadini che si organizzano, le lobbies che si mobilitano, le minoranze che si difendono e contrattaccano a mettere sull’agenda politica tematiche suscettibili di richiedere e di ottenere una consultazione referendaria. Se le assemblee legislative intralciano e rallentano i processi decisionali e se i partiti non dimostrano compattezza, allora si apre lo spazio referendario. Naturalmente questo spazio può essere o no effettivamente colmato non soltanto se i cittadini sono davvero in grado di organizzarsi e di mobilitarsi, ma soprattutto se lo strumento referendario può essere attivato con facilità. Dopodiché, il livello di organizzazione e di mobilitazione dei cittadini, delle lobbies e delle minoranze dipenderà, da un lato, dal grado di insoddisfazione nutrito dagli attori rilevanti nei confronti dei processi decisionali e, dall’altro, dalla loro fiducia nelle proprie capacità di influenzare la decisione nel senso desiderato.Il circuito delineato – assemblee legislative, partiti politici, cittadini esigenti e influenti – viene spesso completato dagli atteggiamenti e dai comportamenti delle élites di governo. Molte scelte di politiche pubbliche sono oggi più complesse e controverse che nel passato. Quando in sede di governo non viene raggiunto nessun accordo, quando persino l’opposizione si presenta divisa su problematiche complesse, quando un processo decisionale viene, più o meno artificialmente, esasperato, allora il ricorso al referendum serve anche a evitare, sia da parte del governo che da parte dell’opposizione e persino dei singoli partiti, peraltro sempre investiti dagli effetti dei referendum, scelte che potrebbero risultare laceranti; serve, infine, un po’ a tutti a sfuggire all’assunzione di responsabilità che potrebbero diventare troppo pesanti.

 

Agli occhi degli studiosi dei regimi e delle procedure democratiche il referendum occupa un posto alquanto controverso. I problemi sollevati dal ricorso al referendum, dal suo svolgimento, dalle sue conseguenze sul funzionamento dei regimi democratici sono molti e tutti di grande importanza e di complessa valutazione (per una rassegna accurata della letteratura v. Morel, 1992). Un primo problema concerne il livello e la qualità delle informazioni disponibili e acquisibili per i cittadini-elettori affinché la loro decisione risulti all’altezza della sfida referendaria, vale a dire migliore di quella producibile da altre sedi. I critici del referendum sostengono che la superiorità della democrazia rappresentativa deriva dalle migliori informazioni disponibili e acquisibili dai rappresentanti eletti, sia attraverso i dibattiti nelle assemblee che con apposite udienze conoscitive nelle quali i vari gruppi interessati alla decisione apportano, oltre alla loro posizione specifica, anche elementi indispensabili alla decisione e, presumibilmente, un po’ di consenso politico. La grande maggioranza dei cittadini-elettori, soprattutto quando le scelte sono tecnicamente complesse, avrà sempre un’informazione inferiore, inadeguata, imperfetta, cosicché le decisioni degli elettori saranno sempre esposte all’influenza di fattori tutt’altro che in grado di soddisfare i criteri dell’accuratezza e della completezza. I sostenitori dei referendum ribattono che, proprio grazie al clamore e all’interesse suscitati dai referendum, molti cittadini acquisiscono informazioni di livello e di qualità superiori a quelle di partenza, e quindi il referendum ottiene il risultato di educare parte della cittadinanza. Se poi il suo oggetto è formulato con chiarezza, il dibattito referendario consente ai cittadini-elettori di scegliere almeno con la stessa consapevolezza con la quale essi votano per un partito o per un candidato piuttosto che per un altro nelle varie consultazioni elettorali. Chi nega che l’elettore possa acquisire tutta l’informazione desiderata per poter oculatamente scegliere fra alternative di tematiche, di candidati, di partiti, finisce per colpire al cuore lo stesso processo democratico.I critici del referendum, prendendo in parte lo spunto dalle (presunte) carenze di informazione degli elettori, aggiungono che gli esiti dei referendum sono spesso viziati anche dalla mancanza di competenza degli elettori. Non soltanto essi, almeno quelli cosiddetti ‘medi’, che sono mediamente interessati alla politica, non avrebbero un’adeguata informazione, ma anche se l’avessero non sarebbero in grado di discriminare fra l’informazione corretta e quella manipolata. I sostenitori dei referendum affermano invece che spesso neppure i rappresentanti eletti sono tutti in grado di procedere a questa cruciale discriminazione e che, come nelle assemblee legislative ci sono esperti, fra gli eletti e fra i funzionari, in grado di pilotare le decisioni, anche nel processo referendario fanno la loro comparsa opinion makers ai quali alcuni o molti elettori si affidano. Naturalmente questi leaders dell’opinione possono anche trovarsi nei partiti, cosicché l’elettore medio può sentirsi rassicurato nel seguire l’opinione del suo partito, così come si sente sicuro l’elettore fiducioso nella propria competenza – sia che segua il suo partito sia che lo contraddica -, convinto della superiorità delle proprie conoscenze o semplicemente della preferibilità di un’alternativa. D’altronde, e questa considerazione deve essere tenuta in gran conto, molte fra le tematiche sottoposte a referendum non richiedono competenze particolari. Piuttosto, sollecitano prese di posizione fondate su valori, su criteri etici e/o politici, ad esempio quando si tratta di divorzio e aborto, oppure di finanziamento dei partiti e delle campagne elettorali.

La verità, sostengono gli oppositori dei referendum, è che lo stesso processo referendario è inevitabilmente esposto a una serie di distorsioni relative alle materie che possono essere oggetto del referendum, ai soggetti che possono farsene promotori, alle modalità della campagna referendaria, alla stessa validità dell’esito. È risaputo che spesso sono le minoranze che attivano i referendum, sono alcune potenti lobbies che intervengono nella campagna elettorale gettando sulla bilancia del voto tutto il denaro necessario, sono ancora minoranze intensamente motivate che – in assenza della soglia percentuale richiesta per la validità del voto (almeno la metà più uno degli aventi diritto al voto) – possono imporre a maggioranze divise, poco interessate e poco mobilitate decisioni che le assemblee elettive non produrrebbero mai. Se le cose stanno così, replicano i sostenitori dei referendum, è però sempre possibile e anche auspicabile che l’istituto referendario venga accuratamente regolamentato, con tutte le cautele di cui già è circondato in molti paesi. Affinché venga richiesto, bisogna che un numero di elettori relativamente elevato, ma non troppo elevato per non impedire alle minoranze di difendersi contro l’eventuale tirannia della maggioranza, si esprima con le sue firme. Affinché sia risolutivo, bisogna che il quesito sottoposto agli elettori sia limpido e univoco. Affinché la campagna elettorale non venga inquinata dal denaro, occorrono accurati controlli sulle spese sia del comitato promotore che degli oppositori, presumibilmente anch’essi organizzati in comitato. Il controllo del denaro, che serve sostanzialmente per produrre informazioni di parte sui mass media, TV in testa, sembra essere la condizione più difficile da garantire in assenza di una rete di controlli sperimentata e a fronte dell’intervento di agenzie specializzate, in particolar modo negli Stati Uniti e in Svizzera.

Infine, i critici dei referendum sostengono che, anche qualora venissero soddisfacentemente risolti tutti i problemi di informazione e di competenza dell’elettorato e fosse evitata ogni manipolazione del quesito e della campagna referendaria, si porrebbe comunque il problema della partecipazione. Nei referendum la partecipazione degli elettori risulta sempre più o meno nettamente inferiore alla partecipazione alle consultazioni politiche nazionali (o federali e statali). Questo è tanto vero che in molti ordinamenti è stata esplicitamente introdotta la clausola che, affinché l’esito del referendum sia valido, bisogna che partecipi alla consultazione una certa percentuale di elettori, di norma almeno il 50% più uno degli aventi diritto al voto. Questa clausola esiste, ad esempio, nella legge che disciplina il referendum abrogativo italiano e ha funzionato vanificando nel 1990 i referendum contro la caccia e contro l’uso dei pesticidi. I sostenitori dei referendum controbattono che la minore partecipazione non è sufficiente a dichiarare il fallimento del referendum in quanto tale. Essa è dovuta, in buona misura, a una scelta consapevole e spesso deliberata degli elettori, parte dei quali si astengono poiché non si ritengono adeguatamente informati o sufficientemente competenti per decidere. Paradossalmente, in un certo senso questi elettori astensionisti consapevoli, tenendosi lontani dalle urne, rispondono anche alle obiezioni degli antireferendari poiché non ‘inquinano’ l’esito del voto, proprio come coloro che si astengono perché l’esito del voto appare loro ugualmente irrilevante o ugualmente accettabile: entrambe motivazioni democraticamente comprensibili e accettabili.In sostanza, lo strumento referendario contiene in sé un certo numero di vizi, nessuno dei quali appare però particolarmente grave né più grave dei normali vizi democratici, quelli cioè che attengono allo stesso processo democratico. Soltanto in parte alcuni di questi vizi sono eliminabili, e alcuni sono, in parte, ridimensionabili. Ma il referendum contiene anche un certo numero di non piccole virtù democratiche. Sarebbe sbagliato contrapporlo frontalmente alla democrazia rappresentativa e ai suoi strumenti qualificanti, per due ragioni. In primo luogo, perché la democrazia diretta, che pure si nutre anche di referendum, ha bisogno di ben altri apporti e strumenti per essere e rimanere tale ed esclusivamente tale. In secondo luogo, perché la democrazia rappresentativa, che è irrinunciabile in sistemi politici di dimensioni medie e grandi, non può essa stessa rinunciare a quelle integrazioni, a quelle correzioni, a quelle stimolazioni che soltanto il referendum può introdurre e mantenere nei suoi processi decisionali. Cosicché, respinte le versioni estreme del ‘partecipazionismo’ e del ‘rappresentativismo’, appare pienamente in linea con l’analisi fin qui svolta la conclusione di A. Ranney (v., 1994, p. 43) secondo cui la maggioranza dei democratici può e deve continuare a “considerare lo strumento referendario come un supplemento talvolta utile per le istituzioni della democrazia rappresentativa, ma mai un sostituto completo di esse”.

 

Fino al 1900 si sono tenuti nel mondo 71 referendum. Dal 1901 al 1950 se ne sono tenuti 197; dal 1951 al 1970 136; nel solo decennio 1971-1980 177; infine, dal 1981 al 1993 se ne sono tenuti 218 (v. Butler e Ranney, 1994, p. 5). Nella Quinta Repubblica francese, nella quale il referendum è limitato a materie riguardanti l’organizzazione dei poteri pubblici e ai trattati che incidono sul funzionamento delle istituzioni, dal 1958 al 1996 si sono tenuti otto importanti referendum. In Italia, dal 1974 al 1996, se ne sono tenuti 39. Buona parte di questi referendum sono stati richiesti dal Partito radicale, anche se i più importanti, in sé e per le loro conseguenze politiche, hanno avuto altri proponenti. Così, il referendum sul divorzio, che nel 1974 inaugurò la legge di attuazione del referendum abrogativo, venne richiesto da numerose associazioni cattoliche poi clamorosamente sconfessate dall’elettorato, anche da una parte di quello cattolico. Nel 1985 il referendum sulla scala mobile venne richiesto dal Partito comunista che dovette incassare una dura sconfitta. Nel 1987 il referendum sulla responsabilità civile dei magistrati fu fortemente voluto, oltre che dai radicali, dai socialisti e dai liberali, ma fu poi appoggiato anche dal Partito comunista. Nel 1991 l’importantissimo referendum sulla preferenza unica venne richiesto, contro la volontà di tutti i partiti del pentapartito (PLI-DC-PRI-PSDI-PSI), da un composito Comitato per le Riforme Elettorali, che ebbe anche il merito di richiedere altri due referendum elettorali tenutisi nel 1993. Nello stesso anno si tennero anche referendum sull’abolizione di quattro ministeri, intelligentemente richiesti da numerosi Consigli regionali, e furono tutti approvati dall’elettorato. Infine, nel 1995 i cittadini italiani vennero chiamati a votare simultaneamente il più alto numero di referendum, dodici, fra i quali tre sul sistema televisivo, privato e pubblico, richiesti da appositi comitati e respinti dall’elettorato.

Per ragioni diverse, facilmente collegabili alla natura e alla dinamica dei rispettivi sistemi politici e partitici, la Francia, con i suoi referendum specificamente delineati, e in special modo l’Italia, con la vastissima gamma di materie che possono essere sottoposte ad abrogazione, fanno eccezione rispetto alle altre democrazie contemporanee, alquanto più contenute nell’utilizzare il referendum, tranne la Svizzera, il meno noto caso dell’Australia, che ha tenuto ben 23 referendum dal 1946 al 1988, e singoli Stati degli Stati Uniti, in special modo la California.

Come abbiamo anticipato, non esistono altri motivi generali e generalizzabili che spieghino perché si sia manifestato in questa fine di secolo e di millennio un accresciuto ricorso al referendum, se non l’accesso di un elevato numero di sistemi politici alla democrazia e a libere competizioni elettorali e l’introduzione nei loro ordinamenti dello strumento referendario. Che questo strumento venga poi utilizzato più o meno di frequente dipende da variabili idiosincratiche relative a ciascun sistema politico. Peraltro, poiché è improbabile che una qualsiasi delle condizioni facilitanti il ricorso ai referendum enunciate nel cap. 3 – debolezza dei governi, lentezza decisionale delle assemblee, frammentazione dei partiti, complessità delle scelte, capacità di frazioni dell’elettorato di mobilitarsi ovvero di farsi mobilitare – sparisca in tempi brevi, e meno che mai tutte assieme, è molto probabile che di referendum se ne faranno molti un po’ in tutti i regimi democratici, con alti e bassi condizionati essenzialmente, ma tutt’altro che univocamente, dalla vitalità e dalla compattezza dei governi e delle loro maggioranze, e dall’insoddisfazione e dalla capacità di mobilitazione dei cittadini (e delle lobbies).

D’altronde, il normale ricorso al referendum, con le varie modalità sopra indicate, si configura come una prospettiva accettabile. Sbagliano molto coloro che si ingegnano a escogitare ostacoli procedurali e di varia natura (abitualmente l’innalzamento del numero delle firme) per impedire ai cittadini di richiedere consultazioni referendarie. Infatti, in ciascuno dei sistemi politici che hanno utilizzato il referendum – da molto tempo, come in Svizzera, oppure da poco tempo, come in Italia, normalmente a livello statale, come negli Stati Uniti, oppure eccezionalmente a livello nazionale, come in Gran Bretagna e nei Paesi Scandinavi – il bilancio può essere considerato tutto sommato largamente positivo. Nel corso delle campagne referendarie l’informazione dei cittadini è aumentata e si è diffusa la consapevolezza dell’importanza, più o meno alta, della posta in gioco. Nei diversi sistemi politici l’esito dei referendum, costituzionali, istituzionali, su diritti civili e su politiche pubbliche, è stato pacificamente accolto, sostanzialmente osservato e conformemente applicato. I referendum hanno rappresentato spesso il modo migliore per ratificare le costituzioni e i mutamenti territoriali. Sono efficacemente serviti per concedere sovranità a entità federali e sovranazionali, con quel quid di legittimità in più che solo un’apposita consultazione generale dell’elettorato può conferire. Sono stati, e promettono di continuare a essere, talvolta una valvola di scarico delle tensioni politiche, talaltra una modalità decisionale aggiuntiva. In definitiva, appare alquanto improbabile che i sistemi politici che hanno inserito il referendum nei loro ordinamenti intendano prossimamente farne a meno. È probabile, invece, che sistemi politici che ancora non ne dispongono finiscano per accoglierlo presto.

 

L’idea di rappresentanza politica nasce nel medioevo, in corrispondenza con la nascita delle istituzioni parlamentari. La nozione di rappresentanza politica era, infatti, sconosciuta sia al mondo romano che al mondo greco: come ben messo in evidenza da B. Constant, sia a Roma che nella Grecia antica la partecipazione politica si esplicitava nella partecipazione diretta all’assemblea popolare, laddove la partecipazione alla vita politica dei moderni passa per la rappresentanza politica, cioè attraverso l’elezione di un corpo politico incaricato di trattare gli affari generali di uno Stato. La nozione di rappresentanza politica, quindi, postula una differenziazione tra governanti e governati. D’altra parte, la rappresentanza politica è una necessità ineliminabile della vita moderna: l’estensione territoriale degli Stati, infatti, impedisce fisicamente che i cittadini si possano riunire in un unico luogo e deliberare direttamente.

 

Occorre dire che vi è una profonda differenza tra la concezione medievale della rappresentanza politica e quella moderna, in quanto le rappresentanze politiche medievali avevano un carattere per lo più di tipo organico e corporativo, di natura sostanzialmente privatistica: i componenti delle assemblee parlamentari medievali agivano come puri e semplici mandatari di coloro che rappresentavano, laddove la rappresentanza politica moderna si caratterizza, invece, per gli opposti principi della rappresentanza nazionale (il deputato rappresenta l’intera nazione e non solamente i propri elettori) e del divieto del mandato imperativo (gli elettori non possono dare istruzioni giuridicamente vincolanti agli eletti, né possono revocarli). Si può dire, anzi, che la rappresentanza nazionale e il divieto del mandato imperativo costituiscano il fondamento teorico della rappresentanza politica moderna e del costituzionalismo liberale, tant’è che sono presenti in tutte le Carte costituzionali che si ispirano a tali principi (art. 7, sez. III, cap. I, tit. III, Cost. Francia 1791; art. 41 Statuto albertino; artt. 34 e 35 Cost. Francia 1848; parr. 93 e 96 Cost. Francoforte 1849; art. 29 Cost. Germania 1871; art. 21 Cost. Germania 1919; art. 67 Cost.; art. 38 Legge fondamentale Germania 1949; art. 27 Cost. Francia 1958; art. 152 Cost. Portogallo 1976; artt. 66 e 67 Cost. Spagna 1978; art. 161 Cost. Svizzera 1999), con le uniche eccezioni rappresentate dalla Costituzione U.S.A. del 1787 e dalla Costituzione francese del 1793, la quale si limitava ad affermare che ogni deputato appartiene alla nazione intera (art. 29). Con l’affermazione dello Stato liberale (Forme di Stato e forme di governo) e il definitivo superamento della società divisa in ceti, infatti, il Parlamento diventa il luogo della sintesi politica degli interessi particolari nell’interesse generale e questa sintesi è logicamente (oltreché giuridicamente) incompatibile con l’idea che i deputati siano i mandatari dei soli propri elettori.

 

Ben diverso è, invece, il caso degli Stati socialisti: la contestazione radicale dei principi del costituzionalismo liberale porta, infatti, ad affermare, in tema di rappresentanza politica, gli opposti principi del mandato imperativo e della revocabilità degli eletti (art. 142 Cost. U.R.S.S. 1936; artt. 1, 5 e 87 Cost. Polonia 1952; artt. 56 e 57 Cost. D.D.R. 1974; artt. 102 e 107 Cost. U.R.S.S. 1977).

 

Laddove la rappresentanza politica non funzioni, la democrazia si trasforma da governo del popolo, con il popolo, per il popolo in governo sul popolo. Ciò crea un problema di legittimazione (Habermas) e la democrazia crolla. Ciò è quello che accadde alla repubblica di Weimar (Rusconi).

 

Instaurata in Germania dopo la Prima guerra mondiale, fu così chiamata dalla città di W., dove fu elaborata la sua Costituzione. Essa ebbe vita tra il 1919 e il 1933. La Repubblica di W., costituitasi dopo la sconfitta della Germania nella Prima guerra mondiale e la caduta dell’impero, rappresentò un modello di democrazia parlamentare per l’intera Europa. La sua Costituzione prevedeva il suffragio universale maschile e femminile, l’elezione diretta del presidente della Repubblica e la responsabilità del governo di fronte al Parlamento. Poggiava sui tre principali partiti politici affermatisi nel dopoguerra: il Partito socialdemocratico, il Centro cattolico-moderato e il Partito democratico (liberali di sinistra). In realtà, questa piattaforma rappresentò un’eccezione e fu messo in atto un costante sforzo per allargare il consenso verso l’ala conservatrice del liberalismo tedesco, che diede con G. Stresemann l’uomo di Stato e il ministro degli Esteri di maggiore statura politica. Condizionata dalle clausole punitive imposte alla Germania dalla Pace di Versailles (1919) e indebolita prima dai tentativi rivoluzionari dell’estrema sinistra, poi dal rafforzamento delle forze antidemocratiche e nazionaliste, la Repubblica di W. ebbe una vita travagliata e non resse ai contraccolpi della crisi economica mondiale del 1929. Colpita dalla depressione e dall’inadeguatezza dei mezzi per far fronte alla disoccupazione dilagante, fu messa in crisi dalla gestione extraparlamentare avviata dal cancelliere H. Brüning, con il sostegno del presidente P. Hindenburg, e soprattutto dalla determinazione e dalla demagogia del Partito nazionalsocialista di A. Hitler. Quando questi divenne cancelliere (1933), la Repubblica di W. subì il definitivo tracollo.

 

Il crollo della repubblica di Weimar ci pone di fronte al problema chiave della democrazia. Abbiamo già visto che la repubblica di Weimar aveva un problema di legittimazione. Per molti tedeschi essa era il prodotto della pugnalata alla schiena che era stata inferta da socialisti ed ebrei all’esercito tedesco durante la Grande guerra (Rosenberg). Ciò rese debole l’impianto istituzionale della repubblica di Weimar e la espose agli effetti negativi dei confitti economici, sociali e politici che caratterizzarono la sua breve esistenza (Peukert).

 

I conflitti sono inseparabili dalla democrazia in virtù della natura della stessa democrazia. Non solo, essi rendono forte la democrazia dove la democrazia è forte; cioè dove essa ha un forte riconoscimento popolare e dove esiste una profonda condivisione dei valori sui quali si fondano le istituzioni dello stato. (Tilly) Nella repubblica di Weimar ciò non esisteva. (Lacquer). In altre parole, mancava del necessario consenso popolare (Weitz). Ciò fu la vera causa della sua crisi la quale è diventata il simbolo stesso della crisi della democrazia.(Rosenberg)

 

Questa considerazione ci riporta al problema della sovranità popolare. Il principio della sovranità popolare, che rinviene nel popolo la fonte e la giustificazione della potestà politica, trova i suoi inizi nel concetto romano della lex come «ciò che il popolo ordina», e lo stesso potere imperiale è frutto di delega da parte del popolo (pactum subiectionis: il popolo pattuisce di sottomettersi al sovrano). Problema medievale, connesso con la lotta per le investiture e con la generale questione del primato del potere papale o imperiale, fu di stabilire se il pactum subiectionis implicasse la rinuncia da parte del popolo ai suoi diritti (alienatio) ovvero soltanto una concessione (cessio) revocabile ove, per es., il monarca non assolvesse più i suoi compiti e si trasformasse in tiranno, o, nel caso di conflitto con la Chiesa, in nemico della fede e dei canoni. Il rapporto tra popolo e re si analizzò in un complesso di diritti e doveri regolati dal patto intervenuto e dall’obbligazione reciproca di attuare la giustizia e di osservare la legge. L’Umanesimo e la Riforma determinarono un movimento per cui si giunse a una specificazione delle clausole del pactum attraverso la loro interpretazione alla luce del diritto privato; forte era ancora l’influenza delle teorie medievali. Subito dopo il concetto di popolo cominciò a trasformarsi; poi gli elementi elaborati da Calvino e dai monarcomachi confluirono nelle grandi crisi politiche inglesi dei sec. 16° e 17°, nelle quali il principio della s. popolare si affermò in modo nuovo (dopo la dissoluzione dei concetti giuridici medievali), sotto l’influenza delle dottrine del diritto naturale allora rinnovate da U. Grozio: nacque l’idea atomistica del popolo come composto dagli individui, liberi e sovrani prima ancora dell’ordinamento politico; la s. popolare era perciò concepita come garanzia dei diritti individuali dei singoli. Le nuove idee sulla s. popolare, depurate e ulteriormente elaborate da J. Milton, A. Sidney, J. Harrington, J. Locke, ebbero grande diffusione nelle colonie della Nuova Inghilterra (R. Williams, T. Hooker, W. Penn, J. Wise) e su di esse si fondarono poi i principi della Dichiarazione dei diritti e della Costituzione degli Stati Uniti d’America. La rivoluzione americana ebbe grande ripercussione in Francia, dove la filosofia politica del 18° sec. si era ispirata a questi stessi principi, collegandoli, attraverso il ginevrino J.-J. Rousseau, con quelli provenienti dal pensiero politico inglese; l’idea della s. popolare era alla base della ideologia rivoluzionaria. Nell’ambito del costituzionalismo moderno, la teoria della s. poplare si collegò strettamente al suffragio universale, come emerge in particolare nella Costituzione giacobina dell’anno I, là dove afferma che la s. risiede nel popolo (art. 25 Déclaration des droits de l’homme et du citoyen del 1793) e che il popolo sovrano è costituito dall’universalità dei cittadini (art. 7 Cost. francese del 1793). Di contro, la Costituzione francese del 1791, che prevedeva un suffragio di tipo censitario (esplicitato nella distinzione tra citoyens actifs e citoyens passifs) parlava, non a caso, di s. della nazione.

 

Nel corso del 19° sec., proprio per negare il fondamento filosofico-giuridico del voto universale e attenuarne la carica dirompente, alcuni studiosi non esitarono a parlare di una s. della Ragione (F. Guizot), o, addirittura di s. dello Stato (è il caso, per es. dei massimi esponenti del positivismo giuridico tedesco, come C.F. Gerber, P. Laband e G. Jellinek). Di s. popolare parlò, invece, il massimo esponente dei radical whigs inglesi, J. Bentham, nel suo testamento politico-spirituale, il Constitutional Code (1830). Dal punto di vista dei testi costituzionali, anche se non mancano eccezioni già nel corso del 19° sec. (cfr. art. 1 Cost. francese del 1848), il principio della s. popolare trovò la sua definitiva consacrazione nelle carte costituzionali successive al primo dopoguerra.

 

Nella Costituzione italiana la s. popolare è accolta e proclamata nell’art. 1, nel quale si afferma che la s. appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione, cioè con un sistema di democrazia indiretta.

 

Il processo di democratizzazione dei sistemi politici contemporanei si può descrivere essenzialmente nel passaggio dallo Stato liberale di d. ‘limitata’ (d. d’élite) allo Stato sociale di d. ‘diffusa’ (d. di massa). R. Dahl pone alla base di questo processo due tendenze: la liberalizzazione , ovvero il grado in cui sono ammessi il dissenso, l’opposizione e la competizione tra le diverse forze politiche o politicamente rilevanti; l’inclusività , ovvero la proporzione di cittadini che hanno titolo a partecipare in modo diretto o indiretto alle decisioni collettive. Le diverse possibilità di incrocio fra queste dimensioni danno modo di costruire una tipologia dei sistemi politici democratici, distinguendoli in oligarchie competitive, egemonie includenti e poliarchie. La sequenza storica di questi modelli si può rintracciare nel passaggio dalla d. di élite alla d. di massa, e questa transizione trova riscontro sia sul piano dei riferimenti teorici che dei referenti storici. Sul piano teorico si riflette nel contrasto fra elitismo e pluralismo.

 

Le analisi che si rifanno agli assunti elitistici (G. Mosca, V. Pareto e R. Michels) ritengono che la sovranità popolare sia un ideale astratto che non può corrispondere a nessuna realtà di fatto, perché in ogni regime politico, quale che sia la sua formula, è sempre una minoranza quella che detiene il potere effettivo. Questa impostazione è in parte corretta da J. Schumpeter, secondo il quale vi è d. laddove vi sono diversi gruppi in concorrenza fra loro per la conquista del potere attraverso la competizione elettorale.

 

All’estremo opposto le teorie pluraliste (R. Dahl, R. Dahrendorf) puntano piuttosto a ridefinire il concetto di leadership in termini democratici, innalzando il principio del pluralismo a dato costitutivo della struttura sociale. Al suo interno la d. si definisce in particolare come un sistema di istituzionalizzazione dei conflitti mediante precise regole del gioco. A proposito di questo insieme di regole formalizzate che caratterizzano le poliarchie reali si è parlato di in contrapposizione alla d. sostanziale (H. Kelsen). Sul piano delle generalizzazioni storiche il processo di democratizzazione si caratterizza per l’estensione dei diritti di cittadinanza e per il loro impatto sulla struttura sociale: più precisamente nella transizione da un regime di cittadinanza civile, nel quale ci si limita a garantire i diritti di libertà personale, a un regime di cittadinanza politica, che prevede l’istituzione del suffragio universale, fino al regime di cittadinanza sociale che postula l’uguaglianza delle opportunità (R. Bendix).

 

Fondamentale, in questo contesto, è la distinzione tra intitolazioni e capacitazioni (Sen). A dire che non è sufficiente che tutti i cittadini di uno stato siano dotati degli stessi diritti, ovvero, siano posti nelle medesime condizioni di partenza (Einaudi). Occorre che essi siano posti in grado di farli ugualmente valere. In altre parole, non può esistere democrazia senza uguaglianza politica e non può esistere uguaglianza politica senza senza uguaglianza economica. (Sen, Dahl)

 

 

 

 

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